Zákaz zpěvu při bohoslužbách – k ústavní stížnosti skupiny senátorů
Řízení o návrhu na zrušení bodu II./3. ve slovech „nejvýše však 100 osob“ a ve slovech „v průběhu bohoslužby se nezpívá“ usnesení vlády ze dne 30. září 2020 č. 958, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 392/2020 Sb., bodu II./3. ve slovech „nejvýše však 100 osob“ a ve slovech „v průběhu bohoslužby se nezpívá“ usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 995, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 399/2020 Sb., bodu I./1. písm. a) ve slovech „bohoslužby a jiné náboženské obřady“ usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 996, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 400/2020 Sb., a bodu I./1. písm. a) ve slovech „bohoslužby a jiné náboženské obřady“ usnesení vlády ze dne 12. října 2020 č. 1021, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 407/2020 Sb., se zastavuje.
Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka k odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 102/20
1. Hlasoval jsem pro výrok tohoto usnesení, nesouhlasím však s částí jeho odůvodnění. Proto uplatňuji podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu odlišné stanovisko.
2. Nesouhlasím s tím, že se plénum zcela vyhnulo otázce aktivní legitimace navrhovatele. V bodu 10 je totiž sice uvedeno, že napadená usnesení představují právní předpisy, které jsou přezkoumatelné v řízení o kontrole norem, avšak Ústavní soud se výslovně odmítl vyjádřit k otázce, zda se jedná o právní předpis přezkoumatelný v řízení o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy], anebo o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy] – byť sám výslovně připustil, že tato skutečnost může mít význam z hlediska aktivní legitimace navrhovatele.
3. Pokud tak neučinil dříve např. ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 20/20, je to pochopitelné – navrhovatelem byla totiž skupina 18 senátorů, takže tato podmínka řízení (aktivní legitimace) byla nezpochybnitelně splněna v obou uvedených případech. V nyní posuzované věci však senátorů bylo pouze 13, a proto měl-li by Ústavní soud za to, že napadená usnesení nepředstavují podzákonné právní předpisy, nýbrž jsou postaveny naroveň zákonům, pak skutečně navrhovatel nebyl aktivně legitimován [srov. § 64 odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, kde je v případě podání návrhu na zrušení zákona požadováno nejméně 17 senátorů a u jiného právního předpisu stačí pouze 10 senátorů]. Přestože vláda ve svém vyjádření aktivní legitimaci navrhovatele právě z tohoto důvodu zpochybnila, Ústavní soud se touto námitkou vůbec nezabýval, když uvedl, že „tuto otázku nebylo potřeba nyní definitivně zodpovědět“.
4. Tento přístup považuji za chybný a domnívám se, že kdy jindy by měl Ústavní soud řešit tuto procesní otázku nežli v případě, kdy se od splnění této podmínky řízení odvozuje přezkum napadeného aktu a současně je-li aktivní legitimace navrhovatele účastníkem řízení (vládou) výslovně zpochybněna.
5. Za situace, kdy se Ústavní soud vědomě vyhnul odpovědi na tuto otázku, podle mého názoru nedávají valný smysl ani úvahy obsažené v bodu 15 odůvodnění vedené v tom směru, že je především na samotném navrhovateli a na jeho procesní aktivitě, aby svůj původní návrh případně doplnil o návrh na zrušení nového krizového opatření. Není-li totiž znám většinový názor pléna, zda stávající navrhovatel je vůbec aktivně legitimován k podání návrhu, reálně hrozí, že i když by tak učinil a v době rozhodování Ústavního soudu by bylo napadené usnesení vlády platné, byl by návrh opět odmítnut – tentokrát pro chybějící aktivní legitimaci. Takto by však Ústavní soud neměl postupovat a v této věci selhal, jelikož bylo namístě jasně vyložit a „dopovědět“ svoji předcházející judikaturu, jakou právní sílu těmto právním předpisům přiznává a v návaznosti na to určit, kdo je aktivně legitimován k podání tohoto návrhu (lapidárně: zda stačí podpis 10, anebo 17 senátorů).
6. Tato zdánlivě jen procesní otázka má přitom i další významné dopady. Pokud totiž pominu řízení o abstraktní kontrole norem, je pravděpodobné (resp. přinejmenším nelze vyloučit), že některé z těchto „jarních“ nebo „podzimních“ usnesení vlády bude podrobeno přezkumu v rámci tzv. konkrétní kontroly norem. Právní povaha těchto právních předpisů je přitom zásadní z hlediska postupu obecných soudů (čl. 95 Ústavy): v případě zákona je jím totiž soudce vázán a má-li za to, že je protiústavní, musí předložit věc Ústavnímu soudu. Jedná-li se však o jiný právní předpis, je soudce oprávněn posoudit jeho soulad se zákonem či ústavním zákonem sám a zjistí-li nesoulad, pak jej neaplikuje. Ústavní soud bohužel promeškal možnost tuto velmi závažnou otázku zodpovědět a „pomoci“ tak obecným soudům při jejich postupu v budoucnu. Jednoduše řečeno, bez této odpovědi si obecné soudy nemohou být jisty tím, který z uvedených postupů Ústavní soud posléze shledá ústavně souladným. Takováto rezignace ze strany Ústavního soudu proto významně poškozuje ústavní princip předvídatelnosti postupu a rozhodování orgánů veřejné moci.
7. Můj názor, který jsem plénu opakovaně sdělil, je jednoznačný: předmětná usnesení vlády považuji za podzákonné právní předpisy a k jejich napadení proto postačuje podat návrh podepsaný skupinou nejméně 10 senátorů. Domnívám se totiž, že ústavním základem vyhlášení nouzového stavu je čl. 5 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, přičemž toto vyhlášení představuje primárně akt vládnutí, kontrolovaný Poslaneckou sněmovnou, která toto vyhlášení může zrušit. Podle čl. 6 odst. 1 tohoto ústavního zákona musí současně s vyhlášením nouzového stavu vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon, kterým je krizový zákon (č. 240/2000 Sb.). Tento zákon v ustanoveních § 5 - 7 jednak vymezuje, která základní práva lze omezit, a jednak určuje, která opatření je vláda oprávněna nařídit. Předmětná usnesení vlády proto představují sekundární právní předpisy, vydané na základě a v mezích citovaného zákona. Nejedná se tedy o právní předpisy mající právní sílu zákona, protože k ničemu takovému není vláda výslovně ústavně zmocněna a žádné takové zmocnění nelze dovodit ani ze zákona (nemluvě o tom, že by takovéto zmocnění z ústavního hlediska zřejmě nemohlo obstát). Případný opačný závěr, dovozující za současné právní situace pravomoc vlády vydávat usnesení s právní silou zákona, považuji za kolidující s principem dělby moci a v konečném důsledku i suverenity lidu.
8. Nezastírám konečně, že k tomuto názoru mne vede též politicko-právní argument. Pokud bychom totiž dospěli k závěru, že předmětná usnesení vlády představují zákony, pak je v rámci specializovaného a koncentrovaného modelu ústavního soudnictví k jejich přezkumu a případnému rušení oprávněn výlučně Ústavní soud. Závěr o jejich právní povaze jako podzákonných právních předpisů naopak nutně ústí v možný přezkum a následné případné vyslovení neaplikovatelnosti všemi obecnými soudy v každém konkrétním řízení, kdy toto jejich posouzení bude třeba. Vývoj v řadě jiných států přitom ukazuje, že autoritářské režimy projevují logicky značný zájem o ovládnutí ústavních soudů, jelikož chtějí „vyřadit ze hry“ všechny kontrolní mechanismy, které jim mohou komplikovat vládnutí. Činí tak nejrůznějšími způsoby (viz např. jev označovaný jako overpacking). Jakkoliv nechci být označován za proroka horších časů, je i v těchto případech dobré myslet komplexněji a zvažovat též okolnost, že ovládnout celý Ústavní soud anebo alespoň jeho relevantní část a znemožnit tak jím prováděnou efektivní kontrolu ústavnosti je – z ryze technického hlediska - poměrně jednoduchá záležitost. Přeobsadit či jinak zmanipulovat cca 3 000 soudců obecných soudů je ovšem již výrazně obtížnější. I z tohoto důvodu je proto dobré volit mezi dvěma možnými alternativami takové řešení, které je vstřícnější k ochraně základních práv a dělbě moci. Nemám přitom sebemenší pochybnost o tom, že tento úkol dokáží obecné soudy úspěšně zvládnout (srov. také čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva pod ochranou veškeré soudní moci, tzn. nejen Ústavního soudu), přičemž Ústavnímu soudu zůstává možnost následného přezkumu jejich rozhodnutí, a tedy i případné sjednocení judikatury v oblasti ústavních práv.
9. Souhrnně řečeno: Ústavní soud alibisticky odmítl vyřešit právní otázku, kterou za něj nikdo jiný vyřešit nemůže, když se vyhnul výkladu právní povahy předmětných usnesení vlády. Tím ovšem tento problém jen odsunul: ale proč, a na kdy vlastně?
V Brně dne 8. prosince 2020
Vojtěch Šimíček